掏空全球高端制造业背后，美国产业战略“四板斧”

去年12月6日，在美国亚利桑那州新厂址举行的首批机台设备到厂(First tool-in)典礼上，美国总统拜登亲自到场。

在苹果CEO库克、台积电创始人张忠谋等900多位政商界大佬的围观中，拜登颤巍巍地发表了宣言：

“美国制造业回来了”。

从过去可以纳入经济学教科书的“产业空心化”典型，到如今迎回制造业，拜登政府在近几年里处心积虑，打出了一套教科书式的“组合拳”，给市场经济好好上了一课。

一、真的回来了

先看看宏观数据：

在美国官方发布的GDP数据中，工业活动主要体现在“商品”(Goods)部门中。有的分析报告选取整个部门作为工业活动指标，有的只将商品中的“耐用品”(Duration goods)作为指标，还有的会更加精细地筛选商品品类。

不过从分析宏观趋势的角度出发，各种选取方法对结果的影响相差不大，这里我们选取整个部门来看。

可以看到，美国制造业产值占GDP比重从21世纪初开始，总体上呈持续下滑的趋势，2008年的金融海啸还加剧了这一过程，带来了异常剧烈的下跌。

然而，这一趋势在特朗普任上发生了剧变。

如同过山车一样，原本在2018年还大幅衰落的工业生产，到2020年不仅止跌，还快速反弹，并且一直延续到下一年。

等到拜登上任后，美国制造业产值有所回落——可能和很多人印象中的“最强招商主任”的名号不符——但依然总体延续着之前的强势。

生产的复苏直接带动了出口的增长。2022年，美国商品出口连续第2年大幅增长，达到30087亿美元，较2021年增加了4531亿美元。

尤其是那些美国本就强势的领域，表现更加突出。

比如在“工业皇冠”的航空领域，民航客机出口增加了47亿美元，而“工业皇冠上的明珠”——航空发动机出口增加了72亿美元。

除此以外，美国2022年各类电气设备出口增加了62亿美元，医药设备、测控设备、计算机等产品也出现了相当幅度的增长。

更值得关注的是就业，这是把美国民众拉回现代社会的生产系统，凝聚社会共识，弥合社会分裂的关键。

据专注制造业回归美国的非营利组织“回流倡议”(Reshoring Initiative)去年底的估计，2021年制造业回流已经带回了约26万个就业机会。2022年全年，预计这个数字将达创纪录的35万个。

要知道，从金融危机到这之前的近10年时间里，总共也只有约100万个岗位回流美国。

这之中，既包括台积电、英特尔、三星到美国建设高端的晶圆制造厂，也有如福耀玻璃这样的劳动密集型产业。

另外不少原来在欧洲的、被俄乌冲突逼走的，覆盖了从工业原料到制成品各个行业的顶尖玩家，包括但不限于：

荷兰化工企业OCI NV宣布，将在美国得克萨斯州扩建氨气工厂;

卢森堡钢铁巨头安塞乐米塔尔钢铁集团在削减2家德国工厂产量的同时，又要扩建位于得州的工厂;

大众汽车宣布，在美国扩张业务;

特斯拉则宣布，考虑到拜登政府8月出台的税收抵免政策，公司决定暂停在德国生产汽车电池的计划。

数据显示，仅俄克拉荷马州，就收到了60多家德国公司的橄榄枝，其中包括汉莎航空、阿尔迪、费森尤斯和西门子。该州称，这些公司在最近的扩张中投资了近3亿美元。

这一成果产生了惊人的效应。

不仅是制造业本身带来了巨大产值和就业，更是因为作为经济体的造血器官，支撑着整个经济体的血液循环，具有巨大的乘数效应。

一件商品从生产线上下来，在全社会流通一圈，就能创造数十上百个工作岗位，以及大量的GDP。

根据麦肯锡的报告《实现美国制造业复兴》(Delivering the US manufacturing renaissance)，美国制造业GDP尽管只占了GDP的11%(以耐用品作为口径标准)，直接创造了8%的就业岗位，但催生了20%的国家资本投资、35%的生产率增长、60%的出口和70%的企业研发支出。

在本世纪20年代剩下的时间里，关键制造业的继续回流，将使美国的GDP再增长15%以上。

回顾下来，美国这轮推动制造业回流的组合拳，环环相扣，效果惊人。

二、四记重拳

1、精准把握及控制地缘热点事件进程，塑造并维持“损友利己”的国际形势。

俄乌冲突至今为止，已经1年。而这持续1年的地缘政治冲突，几乎瓦解了欧洲高端制造业体系。

从2月冲突爆发到8月，短短半年时间，被视为“欧洲天然气价格风向标”的荷兰TTF基准天然气期货价格从132.71欧元/兆瓦时，直接突破300欧元/兆瓦时大关，上涨1倍有余。

这直接带崩了欧洲工业。

从3月起，此前一直稳定在接近60高位的欧元区制造业采购经理人(PMI)指数一路走低。时至7月，欧元区制造业PMI跌破50的枯荣线，繁荣变成萧条、萎缩，且还在一路下滑。

危机对欧洲工业界带来了巨大的打击，大量企业外迁，以寻求更加稳定的发展环境，其中就包括前文提到的那些。而美国则从中获利，吸引了大量欧洲工业的资源，并在全球市场上增强了自己的竞争力。

2、顶住全球政治正确浪潮和舆论压力，为保证本国制造业竞争力奠定基础。

环保、低碳和新能源已经是新的全球政治正确标准，但美国却逆势而上。

从世纪初就发起破坏地质环境和大量消耗水资源的页岩革命。随着水平钻探和水力压裂法的大量使用，美国人正在从地壳中榨干每一点石油和天然气。

尤其是在本身以“反主流”作为标签的特朗普上台之后，退出《巴黎协定》，推行“美国优先”，重启页岩开采，重启Keystone X等等，彻底解开了美国油气行业的枷锁。

在特朗普任上，美国国际能源地位飞速提高。

美国能源信息署发布的《能源短期展望报告》指出，2019年美国石油出口量首次超过进口量，甚至一度超越沙特，成为全球最大原油出口国。

根据英国石油公司发布的《2020年世界能源统计年鉴(第69版)》，2019年全球天然气产量增长了1320亿立方米，其中美国增长量为850亿立方米，几乎占据了全球净增长的2/3。

而在俄乌冲突的刺激下，美国还可能在明年成为原油净出口国。

随着地缘冲突的时机出现，这一举措成为美国推动制造业回流的关键法宝。欧洲因为能源短缺而出逃的企业，在美国找到了理想的落脚点。

3、大力补贴制造业，用真金白银吸引产业回流。

2022年8月9日，美国总统拜登签署总额高达2800亿美元的《芯片和科学法案》(以下简称“芯片法案”)。

根据该法案，美国将向半导体行业提供约527亿美元的资金支持，并为企业提供240亿美元的投资税抵免，鼓励企业在美国研发和制造芯片;在未来几年提供约2000亿美元的科研经费支持，重点支持人工智能、机器人技术、量子计算等前沿科技。

在补贴刺激下，芯片厂商争相落户。

之后不久，美国又通过了《通胀削减法案》，总计投入资金高达4370亿美元，其中近3700亿美元涉及包括电动车、风能、光伏、氢能等与能源安全和气候变化主题相关的行业。

新法案还具有排他性条款，除了要求获得补贴的电动汽车必须在北美组装，还要求电池中的材料和“关键矿物”必须来自美国或与美国有自由贸易协定(FTA)的国家。

该法案甚至引发了盟友的恐慌。韩国经济新闻报道称，韩国政府和企业将之视作将韩国产电动汽车排除在补贴对象之外的“歧视性”法案。

《韩民族新闻》去年在报道中称，相关政策引发了韩国“制造业空洞化”忧虑，韩国国际贸易协会就《通胀削减法案》致信美国，指出该法案与世界贸易组织规则以及韩国和美国之间的自由贸易协定“背道而驰”。

不仅是中高端制造业，美国部分州和市还会向所需的低端制造业提供补贴。

比如曹德旺在俄亥俄州莫瑞恩市投资福耀玻璃工厂，莫瑞恩市层面承诺，雇佣人数达到1500人，从第3年开始每年补贴20万美元，5年至少补偿100万-180万美元，雇佣员工越多补偿额越高。

州政府层面另有补贴：雇佣美国员工1500人以上，5年内至少还会补偿1300万-1500万美元。同样雇佣人数越多，补偿金额越高。

莫瑞恩市政府还免去了15年的福耀新建办公楼等设施的产权税，该政策让福耀截至目前受益至少800万美元。

在采访中，曹德旺透露，虽然美国蓝领工人成本是中国8倍，但供应美国市场的运输费用只有中国生产的一半，美国能源成本也是中国一半，在高额补贴下厂房建设基本不花钱，再加上税收差异，在美国本土建厂更有利可图。

4、以政治手段，人为制造全球经济体系分裂。

其典型案例就是通过“长臂管辖”，断绝他国经济实体和国际市场的联系。比如至今已经实行第5轮制裁，对中国通讯业务领头羊华为进行打击。

通过这一举措，不仅使得美国本土通讯产业实现“去华为化”，也逼迫着其他不少国家和华为划清界限。

同样的事件还出现在半导体等其他前沿制造业竞争激烈的领域。

就是通过十几年布局的这几招连拉代打，美国成功在近段时间实现了“制造业回流”。

总体而言，美国为推动制造业回流，维护其在全球经济中霸权地位，手段频出，招招致命。

三、启示

本质上，其核心优势仍然是老生常谈的那些，比如美元世界货币的地位给予美国政府近乎无限的债务膨胀空间，使得其可以随意挥舞支票簿吸引企业;强大的军事实力保证其可以对任何地缘事件施加影响力，同时保证其对“长臂管辖”的执法权;当然，不可忽略的还有美国天生的资源禀赋。

不过，美国在制造业上的一些战略和举措，值得学习借鉴。

1、提高制造业的战略地位，并保持战略定力。

美国在过去几十年中一直重视制造业的地位，并通过具体的政策来推动制造业的发展。特别是奥巴马政府、特朗普政府和现任拜登政府都提出了支持制造业的政策，并在实践中取得了显著的成效。

从奥巴马政府的《重振美国制造业：一个振兴美国制造业的政策框架》《美国制造业促进法案》《振兴美国制造业和创新法案》《先进制造伙伴计划》等，

到特朗普政府的《美国先进制造业领先地位战略》、“美国优先”战略等，

再到拜登政府的《关于确保未来由美国工人在美国制造》《2021美国创新和竞争法案》、审查4个重点产业供应链、长期审查6个重点行业等，

美国政府数十年如一日地将制造业摆在至高的战略地位，其中并非所有政策都见成效，而且总体投入-回报周期拉到了10年之久，但在科学的顶层设计作用下，全社会资源避免了陷入金融业空转之中，一定程度扭转了金融业对制造业的挤出效应，保证了其在高端制造业领域优势。

2、准确认知产业优劣势，明确产业政策现实目标，适当“向后看”。

从奥巴马到拜登，美国的制造业扶持政策实质上存在不同阶段。

在奥巴马政府内，《奥巴马拜登新能源计划》《国家宽带计划》《美国生物经济蓝图》《材料基因组计划》《国家机器人计划》《脑科学计划》等政策的推出，目标着眼于全世界最前沿的新兴技术和先进制造业。

在具体政策上，奥巴马政府主要以鼓励创新为主，比如加大教育投入、加大基础研究投入、支持新技术研发和产业化等等。

总体看，奥巴马时期的政策效果与预期目标存在差距，主要原因是当时新科技革命和产业变革整体上还处于孕育兴起阶段，新兴产业发展投入高、周期长、风险大，短期内难以取得立竿见影的效果。

特朗普上任后，美国政府开始“向后看”，对产业发展重点进行了调整，扶植对象反而从高精尖产业转移到能源、汽车等传统制造业领域。

与奥巴马政府不同，特朗普政府采取的政策更多指向现有产业，主要目的是吸引中高端制造业回流以及促进蓝领工人就业，主要包括大幅度减税、大规模简化或取消监管法规、大规模基建、实行贸易保护主义等。

相较而言，前者着眼于未来，希冀通过在最前沿领域取得优势，维持美国对全球产业的领导地位;后者专注于现在，提出了争夺全球制造业产业链的现实目标，取得了更好的效果。

其他国家在扶持高端产业，促进产业升级的同时，也应注意保护国内制造资源。

3、牵头搭建产学研合作创新平台，构建新型创新生态。

美国政府一直以来重视对教育和研发的投入，但现实证明，虽然对早期基础研究的投资十分重要，但不足以确保新技术从发明到产品研发整个过程的顺利进展。

2014年，美国颁布《振兴美国制造业和创新法案》，建立国家制造创新网络战略计划 ( NNMI) ，是通过结合学校、政府和企业，解决与行业相关的先进制造挑战。

在NNMI下，美国在全国范围内建立至少15个与大型企业相关联的中小企业制造创新研究所 ( MIIs) 。每个研究所由政府 ( 联邦和州) 和参与的相关企业共同出资分担成本，同时依托多学科大学提供应用科学与工程方面的技术支持。

与普通的产学研合作不同，该机制的主要目标是填补政府和高校与私营部门的缺口，尤其是加强中小企业和大学之间的合作。

研究所在地区层面运作，利用地区产业集群的优势，将它们的技术和合作流程在全国范围内转化给其他制造商，促进各个研究所的经验在国家层面结合。

每一个制造研究所都类似于一个产业创新联盟，而NNMI实施过程是一个系统工程，在全美范围内编织形成一张制造业创新大网。

4、科学合理规划补贴范围及方式，避免陷入补贴合规性纠纷。

世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》要求成员国通报专向性补贴，其中包括可诉补贴和不可诉补贴，后者主要包括科研补贴、环保补贴和落后地区补贴。

据统计，2019年在特朗普政府约有46%的政策属于不可诉补贴，其中约56%属于科研补贴类，其采用覆盖面积大的政策鼓励研发，不具备专向性特征，因此不受SCM的约束，这说明美国在制定政策之初已经考虑了合规性问题。

如果补贴政策覆盖范围较窄，明显倾向高新技术企业、研发新技术和产品的部分企业等提供税收减免，在补贴专向性方面容易授人以柄。

因此，在对重点产业支持上可以从这两方面加大力度，扩大补贴覆盖面，减少补贴措施专向性。

前瞻经济学人APP 产业观察组

更多行业研究分析详见：

【1】《2023-2028年智能制造行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》，前瞻产业研究院

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参考资料：

【1】《产业升级系列研究之一：出口结构视角下的中国制造业升级》，中信建投

【2】《韩国忧虑：韩企被迫流向美国，恐导致韩国“制造业空洞”》，观察者网

【3】《实现美国制造业复兴》，麦肯锡